乌克兰高层人事洗牌，迎来史上第二位女总理，泽连斯基欲巩固权力？ ...

文/赵会荣
7月17日，乌克兰最高拉达(议会)批准成立以尤利娅·斯维里坚科为总理的新内阁。这是自2022年2月乌克兰危机爆发后，乌政府进行的最大规模改组。上次内阁改组是在2024年9月，包括外交部长库列巴在内的六名部长和一名副总理被撤换。此次调整包括总理、两名副总理、国防部长、经济部长、司法部长、能源部长等多个职位。外交部、财政部、社区和国土发展部、内政部、卫生部等部门负责人留任。其中，最显著的变化是原第一副总理斯维里坚科出任总理，原总理什梅加尔出任国防部长，原国防部长乌梅罗夫调任国家安全与国防委员会秘书。

2025年7月17日，乌克兰最高拉达以262票赞成的投票结果，同意尤利娅·斯维里坚科担任乌克兰总理。

政府重组的内外动因
此次乌政府重组首先源于战时国家治理困境。从内部治理维度看，经济、军事与政治领域的三重困境构成政府改组的直接推动力。
经济层面，持续的战事导致乌能源与工业基础设施损毁严重，生产要素流失加剧。2024年乌国内生产总值（GDP）增速为2.9%，2025年一季度GDP增速仅为0.9%，国际货币基金组织预测今年乌GDP增速约为2%。乌财政压力加大，通胀率和失业率持续攀升。截至6月30日，乌公共和国家担保债务达1848.4亿美元，已接近经济总量水平。财政与民生的双重挤压使经济复苏举步维艰。
军事态势的恶化同样不容忽视。俄军在顿涅茨克、卢甘斯克、扎波罗热、哈尔科夫、苏梅等多个方向发起猛烈攻势，并且首次攻入第聂伯罗彼得罗夫斯克。尽管乌方称俄军日均损失超1200人，但乌军也遭遇不小的消耗，迫使政府不断放宽征兵范围——从18～24岁青年专项招募计划，到允许60岁以上健康者签约入伍，兵员补充压力已触及社会承受边界。
原政府面临信任危机。2024年9月以来，多位乌内阁成员接连卷入贪腐丑闻：副总理切尔尼绍夫涉嫌侵吞土地与收受贿赂，司法、国防、农业、能源部门负责人均被曝涉嫌贪腐。乌克兰拉祖姆科夫中心近期一项民调显示，70%受访者不信任政府，什梅加尔的支持率仅为25%，远低于泽连斯基的67%与前武装力量总司令扎卢日内的73%。因此，改组内阁成为乌打破利益固化、重塑政府公信力的必然选择。
外部压力的骤变凸显政府重组紧迫性。特朗普重返白宫后，美国对乌军援转向“有条件支持”。根据德国基尔世界经济研究所的数据，2025年一季度美国仅向乌提供五亿欧元援助，4月更是完全中断，较拜登时期大幅缩水。白宫争吵事件还促使美国一度暂停与乌分享情报。此后，乌政府紧急修补对美关系，与美方签署矿产协议。在此背景下，兼具经济专业背景与对美谈判经验的斯维里坚科出任总理，乌方的考量被外界解读为：既借其专长应对经济困局，亦试图凭借其经验强化对美外交，回应西方要求。泽连斯基表示，新内阁的核心任务包括提升武器自产能力以减少外部依赖，这一表态直指当前外援不确定性带来的战略焦虑。

2025年7月8日，乌克兰首都基辅拉响防空警报，居民进入地铁站避难。

仍是危机驱动下的技术性调整
从新政府构成看，部级职位（包括总理和副总理）从21人缩减至17人。除文化部长空缺外，16位部长中有八人留任，其余均为内部调任或提拔，未引入新面孔。
新总理斯维里坚科是继季莫申科之后，乌克兰独立34年来第二位女总理。她毕业于基辅国立经贸大学，是一位经济学家，自2019年以来一直在政府任职，外界认为，其在最近乌克兰与美国达成的矿产协议谈判中发挥了重要作用。新任国防部长什梅加尔出生于乌克兰西部城市利沃夫，毕业于利沃夫国立理工大学，拥有经济学博士学位。2020年3月起，什梅加尔开始担任总理，是泽连斯基政府中任职时间最长的内阁官员之一。乌克兰危机爆发三年多来，作为总理的什梅加尔曾参与过不少国防事务。泽连斯基在什梅加尔的就职仪式上阐述了国防部当下的核心任务，强调必须显著提高乌军无人机对俄境内目标的打击频次，扩大作战半径。
此次改组也被视为2024年政府调整的延续。上轮改组中，十位新部长中有三位来自总统办公室；而此次改组，斯维里坚科曾担任总统办公室主任叶尔马克的副手。权力集中化虽有利于政令推行，却也放大了决策风险。7月22日，泽连斯基签署了一项旨在削弱国家反腐败局与特别反腐败检察官办公室独立性的法案，引发乌克兰危机爆发以来国内首次大规模抗议。舆论普遍认为，泽连斯基此举与反腐机构拟调查总统密友切尔尼绍夫相关，暴露出权力监督机制弱化下的寻租风险，这种风险对本就脆弱的政府公信力构成新的冲击。
乌克兰危机的本质是大国地缘博弈的缩影，其国家治理长期被外部力量裹挟：西方通过援助附加条件主导乌政策走向，俄罗斯的“特别军事行动”则直接改变其领土与安全格局。这些情况使乌克兰陷入“战难胜、退难行、谈难成、援难恃”的困境。即便人事更迭，乌克兰也很难突破受制于大国博弈的结构性困境，更难以解决领土完整、经济自主、社会凝聚等根本性问题。因此，这一“旋转木马式”的改组或许能短期缓解民众焦虑，但难以触及危机根源，仍是危机驱动下的技术性调整。

新政府试图在战争与发展中找到平衡
战时状态下的乌克兰治理架构已发生深刻调整，政府作为执行机构的职能边界持续收缩。自乌克兰危机爆发以来，泽连斯基与其核心幕僚叶尔马克构成的决策圈主导国家战略走向。此次新政府任命以253票在最高拉达顺利通过，既彰显决策圈对议会的强势掌控，也反映出乌政治精英层对“以改组破局”的共识。
斯维里坚科7月17日在乌最高拉达投票后表示，新政府前六个月的优先任务是有效保障军队供给、提高国内武器生产能力，以及提升军队的技术水平。新政府将全力支持乌企业家，包括全面放松监管、加快大规模私有化进程，以及进一步落实有效的支持机制，以实现“乌克兰制造”。从中不难看出新政府的施政重心：聚焦军队后勤保障、本土武器产能提升与军事技术升级，提出“军事—经济—社会自给自足”目标。政策组合包含全面放松管制、推进大规模私有化等市场化举措，试图激活经济活力，但这套方案在战事下面临多重阻力。
其一，经济政策设计恐存在矛盾。战时经济的核心是资源集中化以保障军事需求，而“全面放松管制”可能导致稀缺资源流向非核心领域，加剧市场失序。大规模私有化虽能快速回笼资金，却可能使能源、矿产、军工等战略产业被外资掌控，这既与其“经济自给自足”目标相悖，也易引发“出卖国家利益”的民意反弹。战时下国家的私有化实践往往伴随腐败与动荡，乌克兰若缺乏严格的外资准入审查，相关改革恐将加剧治理裂痕。
其二，军事自主化面临难以突破的瓶颈。尽管乌克兰在无人机等轻型装备领域取得局部进展，但防空系统、远程打击武器等重型装备的核心技术与零部件仍高度依赖美欧，所谓“本土生产”多限于组装环节。俄军对乌军工设施的持续打击，叠加熟练技术工人因战乱流失，导致完整产业链在短期内重建难度极大。
其三，兵员补充面临社会阻力。前线持续消耗迫使政府不断突破征兵年龄限制，25岁以下及60岁以上公民入伍的新规已引发争议，被认为是“耗尽人力资源”的无奈之举。民间反征兵情绪持续发酵，多地出现逃避服役现象，甚至引发对执行官员的抗议。此种社会心态与战场态势形成恶性循环：兵力不足导致防线承压，防线不稳又加剧民众对战争前景的担忧，进一步削弱征兵动员的社会基础。
其四，依赖外援的结构性困境具有更大风险。乌克兰的作战能力与安全保障严重依赖西方援助，但西方援乌在意愿和能力上具有不确定性。欧洲国家对特朗普“北约购买美国武器援乌”的要求反应不一，法国、意大利等国明确反对。而且相对弱势的地位促使乌克兰不得不接受外部施加的严苛条件。例如，为获取美国军援，同意将矿产项目许可收入的一半注入美乌共管基金，赋予美方对乌矿产及经济项目的优先权与否决权，这种以资源控制权换援助的模式将长期削弱乌国家发展后劲；再如，为获得国际货币基金组织贷款而提高税率，加重了民生负担，也压缩了政策调整空间。
新政府的治理效能，本质上是对战争逻辑与发展逻辑的平衡能力考验。换句话说，如何在保前线与维民生、靠外援与保自主之间找到支点，将是其执政能力的核心检验。但更为深层次的问题是，内部权力结构的固化、对外援的路径依赖以及地缘博弈的深层制约，构成了乌克兰治理困境。如何实现实质性突破，不仅关乎乌克兰自身国家命运，更将成为重塑欧洲安全秩序的关键变量。
（作者为中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所研究员、乌克兰研究室主任）